Una importante sentencia fija doctrina sobre las comunicaciones previas de actividad y limita la posibilidad de impugnarlas directamente ante los tribunales
Por Luis Ferrer Abogado – www.luisferrer.abogado
Introducción
El Tribunal Supremo ha dictado una relevante sentencia que afecta a miles de actividades económicas que se inician cada año mediante el sistema de comunicación previa o declaración responsable.
La Sentencia 473/2026, de 20 de abril, resuelve una cuestión que había generado debate jurídico durante años: determinar si una comunicación previa de inicio de actividad constituye un acto administrativo y si puede ser recurrida directamente en vía administrativa o contencioso-administrativa.
La respuesta del Alto Tribunal es contundente: la comunicación previa no es un acto administrativo, no inicia un procedimiento administrativo y tampoco puede entenderse estimada por silencio administrativo positivo.
El origen del conflicto
El caso tiene su origen en Tossa de Mar (Girona), donde una propietaria presentó una comunicación previa para desarrollar una actividad inmobiliaria en un local comercial.
La comunidad de propietarios del edificio impugnó dicha actuación al considerar que la actividad no podía desarrollarse debido a una suspensión urbanística vigente en aquel momento.
La controversia llegó finalmente al Tribunal Supremo, que admitió el recurso para fijar jurisprudencia sobre una cuestión de gran trascendencia práctica:
¿Puede considerarse una comunicación previa un acto administrativo susceptible de recurso?
¿Qué es una comunicación previa?
La sentencia recuerda que las comunicaciones previas nacieron como consecuencia de la normativa europea destinada a facilitar la libertad de empresa y reducir cargas burocráticas.
Tradicionalmente, muchas actividades económicas necesitaban una licencia o autorización previa de la Administración antes de comenzar.
Sin embargo, con la implantación de la Directiva de Servicios de la Unión Europea y su posterior transposición al ordenamiento español, numerosas actividades pasaron a poder iniciarse simplemente mediante una comunicación previa presentada por el interesado.
Esto significa que el ciudadano comunica a la Administración que cumple todos los requisitos exigidos por la normativa y puede comenzar la actividad desde el mismo momento de la presentación del documento.
La diferencia entre una licencia y una comunicación previa
Uno de los aspectos más importantes de la sentencia es la clara diferenciación entre ambos sistemas.
En una licencia administrativa:
- El ciudadano solicita autorización.
- Se inicia un procedimiento administrativo.
- La Administración debe resolver.
- Existe una decisión administrativa expresa o presunta.
En una comunicación previa:
- No se solicita autorización.
- No se inicia un procedimiento administrativo.
- No existe obligación de resolver.
- La actividad puede comenzar desde la presentación de la comunicación.
- La Administración únicamente ejerce posteriormente funciones de comprobación e inspección.
Según el Tribunal Supremo, la comunicación previa constituye un acto del particular y no una manifestación de voluntad de la Administración.
No existe silencio administrativo positivo
Uno de los argumentos principales de la parte recurrente era que la comunicación previa debía considerarse una especie de autorización obtenida por silencio administrativo positivo.
La Sala rechaza de forma expresa esta tesis.
El Tribunal explica que el silencio administrativo solo puede existir cuando la Administración tiene obligación legal de resolver un procedimiento iniciado por una solicitud del interesado.
Pero en las comunicaciones previas no existe solicitud alguna ni obligación de dictar resolución. Por tanto, tampoco puede hablarse de silencio administrativo.
La eficacia de la comunicación nace directamente de la ley y de su presentación, no de una decisión administrativa expresa o presunta.
¿Se pueden recurrir las comunicaciones previas?
La respuesta del Tribunal Supremo es igualmente clara.
Al no tratarse de actos administrativos, las comunicaciones previas no pueden ser objeto de recurso administrativo ni de impugnación directa ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Sin embargo, esto no significa que queden fuera de todo control.
La Administración conserva amplias facultades de:
- comprobación,
- control,
- inspección,
- verificación de requisitos,
- y adopción de medidas correctoras.
Los actos que posteriormente dicte la Administración en ejercicio de esas facultades sí tendrán naturaleza administrativa y podrán ser recurridos.
¿Qué ocurre si la Administración no actúa?
La sentencia también responde a una preocupación frecuente.
Si un vecino, una comunidad de propietarios o cualquier tercero considera que una actividad iniciada mediante comunicación previa incumple la normativa, puede dirigirse a la Administración para que ejerza sus funciones de control.
Y si la Administración permanece inactiva, podrá impugnarse esa inactividad administrativa por las vías legalmente previstas.
Por tanto, el sistema no deja indefensos a los terceros afectados.
La doctrina que fija el Tribunal Supremo
La sentencia establece una doctrina jurisprudencial de enorme importancia para Ayuntamientos, empresarios, profesionales y ciudadanos.
La Sala declara que:
- La comunicación previa no constituye un acto administrativo.
- No expresa voluntad alguna de la Administración.
- No inicia un procedimiento administrativo.
- No genera obligación de resolver.
- No puede producir silencio administrativo positivo.
- No es susceptible de recurso administrativo ni contencioso-administrativo directo.
- Los actos de control e inspección posteriores sí pueden ser impugnados.
Consecuencias prácticas de la sentencia
Esta resolución aporta una gran seguridad jurídica.
A partir de ahora queda claro que las comunicaciones previas constituyen un mecanismo de simplificación administrativa destinado a agilizar el ejercicio de actividades económicas.
No equivalen a licencias ni a autorizaciones municipales encubiertas.
La Administración no autoriza expresamente la actividad, pero mantiene intactas sus facultades de control posterior para verificar que se cumplen todos los requisitos legales.
Conclusión
La Sentencia 473/2026 del Tribunal Supremo supone un importante pronunciamiento en materia de procedimiento administrativo y actividad económica.
El Alto Tribunal confirma que la comunicación previa es un instrumento de liberalización administrativa que permite iniciar determinadas actividades sin necesidad de esperar una autorización municipal, pero sometido siempre a la posterior comprobación de la Administración.
La resolución zanja definitivamente el debate sobre la naturaleza jurídica de estas comunicaciones y deja claro que no son actos administrativos ni generan silencio positivo.
Una doctrina que tendrá una incidencia directa en miles de actividades empresariales y profesionales desarrolladas diariamente en toda España.
Luis Ferrer Abogado
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