Tres cuestiones vuelven a plantear si los concursos excepcionales destinados a reducir la temporalidad en las Administraciones respetan el derecho de todos los ciudadanos a acceder a la función pública en condiciones de igualdad, mérito y capacidad
Por Luis Ferrer Abogado
¿Puede un empleado público interino que lleva diez, quince o incluso veinte años ocupando la misma plaza conseguirla definitivamente sin superar una oposición ordinaria?
¿Es constitucional valorar de manera especialmente intensa los años de experiencia de quienes llevan mucho tiempo trabajando temporalmente para la Administración?
¿Hasta qué punto puede estabilizarse a los interinos sin perjudicar a quienes nunca han trabajado dentro de esa Administración y quieren competir por esas mismas plazas?
Estas preguntas se encuentran nuevamente en el centro del debate jurídico ante el Tribunal Constitucional.
Tres cuestiones vuelven a poner bajo examen los procesos extraordinarios de estabilización del empleo temporal y, particularmente, la utilización del concurso de méritos como mecanismo excepcional para cubrir determinadas plazas que llevaban años ocupadas temporalmente.
En juego se encuentran dos intereses jurídicamente relevantes.
Por una parte, reducir una temporalidad abusiva que se ha prolongado durante años en numerosas Administraciones.
Por otra, garantizar el derecho constitucional de todos los ciudadanos a acceder al empleo público conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad.
El problema consiste en encontrar el punto de equilibrio.
Un interino no se convierte automáticamente en funcionario de carrera por llevar muchos años trabajando
Esta es la primera idea que conviene aclarar.
La antigüedad, por prolongada que sea, no transforma automáticamente a un funcionario interino en funcionario de carrera.
Una persona puede llevar muchos años ocupando temporalmente una plaza y esa circunstancia puede ser jurídicamente relevante.
Pero el acceso definitivo a la función pública está sometido a unas reglas constitucionales.
La Constitución reconoce el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos y el sistema de empleo público se encuentra igualmente presidido por los principios de mérito y capacidad.
Por tanto, el paso de temporal a fijo no puede producirse simplemente por el transcurso del tiempo.
Entonces, ¿qué son los procesos de estabilización?
Durante años, las Administraciones Públicas españolas han acumulado un elevado número de trabajadores y funcionarios temporales ocupando puestos que, en muchos casos, respondían realmente a necesidades estructurales.
Es decir, plazas necesarias de manera permanente eran cubiertas durante períodos extraordinariamente prolongados mediante relaciones temporales.
Para intentar reducir esa situación se aprobaron diferentes medidas de estabilización.
Una de las más importantes fue la Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.
Su finalidad era reducir drásticamente el elevado nivel de temporalidad existente en las Administraciones.
La Ley 20/2021 creó procedimientos extraordinarios
La norma contempló diferentes mecanismos de estabilización.
Entre ellos adquirió especial relevancia un procedimiento excepcional mediante concurso de méritos para determinadas plazas ocupadas temporalmente durante períodos especialmente prolongados.
La excepcionalidad es importante.
No estamos hablando del sistema ordinario que debe utilizarse permanentemente para acceder a la función pública.
Se diseñó como una respuesta extraordinaria frente a una situación igualmente extraordinaria de temporalidad acumulada durante años.
Y precisamente esa excepcionalidad constituye uno de los elementos centrales del debate constitucional.
¿Qué diferencia existe entre oposición, concurso-oposición y concurso?
Las diferencias son importantes.
En una oposición, los aspirantes deben superar las pruebas establecidas en la convocatoria.
En un concurso-oposición, existen pruebas y, además, se valoran determinados méritos.
En un concurso, la selección se produce fundamentalmente mediante la valoración de los méritos establecidos en las bases, sin una fase de oposición propiamente dicha.
Por ello, cuando se permite excepcionalmente cubrir plazas mediante un concurso de méritos, la forma en que se valoran esos méritos adquiere una importancia extraordinaria.
La experiencia del interino puede convertirse en un mérito decisivo
Los años trabajados para una Administración constituyen experiencia profesional.
Y la experiencia puede ser legítimamente valorada en los procesos selectivos.
El problema constitucional no consiste necesariamente en valorar esa experiencia.
La cuestión es:
¿cuánto puede valer?
Si la experiencia adquirida como interino recibe una puntuación tan elevada que, en la práctica, hace prácticamente imposible competir a quien nunca ha trabajado en esa Administración, puede surgir una duda constitucional.
Porque un proceso formalmente abierto a todo el mundo podría terminar funcionando materialmente como un proceso reservado a quienes ya están dentro.
Un concurso abierto puede convertirse de hecho en restringido
Esta es una de las cuestiones más delicadas.
Imaginemos una convocatoria a la que jurídicamente puede presentarse cualquier ciudadano.
Formalmente es abierta.
Pero imaginemos también que la mayor parte de la puntuación depende de haber trabajado durante muchos años precisamente en esa Administración.
El aspirante externo puede presentar su solicitud.
Puede cumplir todos los requisitos.
Puede tener una magnífica formación.
Incluso puede disponer de experiencia en otros ámbitos.
Pero comienza con una diferencia de puntuación prácticamente imposible de superar.
Entonces surge la pregunta:
¿continúa existiendo una verdadera competición en condiciones constitucionalmente aceptables?
La Constitución no prohíbe valorar la antigüedad
Debe evitarse también el extremo contrario.
No existe una prohibición constitucional general de valorar los servicios prestados previamente a la Administración.
La experiencia profesional puede constituir un mérito perfectamente legítimo.
Una persona que lleva años desempeñando unas funciones ha adquirido conocimientos y experiencia que pueden tener relación directa con la plaza.
Por tanto, el problema no es necesariamente la existencia del mérito.
El debate se encuentra en su intensidad, proporcionalidad y justificación.
Igualdad no significa que todos los aspirantes tengan exactamente los mismos méritos
El principio de igualdad tampoco obliga a ignorar las diferencias existentes entre los candidatos.
Una persona con diez años de experiencia profesional no se encuentra, desde la perspectiva del mérito, exactamente en la misma situación que otra que carece completamente de ella.
Es legítimo establecer criterios de valoración.
Pero esos criterios deben guardar relación con la finalidad del proceso y respetar las exigencias constitucionales.
Lo que no puede hacerse es diseñar arbitrariamente las bases para predeterminar quién debe obtener la plaza.
El artículo 23.2 de la Constitución está en el centro del problema
El debate constitucional gira especialmente alrededor del artículo 23.2 de la Constitución Española.
Este precepto reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos establecidos por las leyes.
A ello se añaden los principios de mérito y capacidad que presiden el acceso al empleo público.
Por eso, cuando el legislador establece mecanismos excepcionales que favorecen especialmente la experiencia acumulada por quienes ya trabajan temporalmente para la Administración, debe existir una justificación constitucional suficiente.
¿Por qué se favorece a los interinos de larga duración?
La explicación se encuentra en el origen mismo del problema.
Muchos empleados públicos temporales no permanecieron durante años en esa situación porque voluntariamente quisieran evitar una plaza fija.
En numerosos casos fue la propia Administración la que mantuvo durante períodos excesivamente prolongados relaciones temporales para atender necesidades que realmente eran permanentes.
Esto generó situaciones de precariedad laboral difíciles de conciliar con la utilización excepcional que debería caracterizar a la temporalidad.
El legislador intentó corregir esa realidad mediante procesos extraordinarios de estabilización.
Pero la Administración no puede corregir un abuso creando otro problema constitucional
Aquí aparece la dificultad.
Que las Administraciones hayan gestionado incorrectamente durante años su empleo temporal no significa necesariamente que cualquier mecanismo utilizado posteriormente para solucionar el problema sea constitucionalmente admisible.
La estabilización debe respetar también los derechos de quienes aspiran a entrar por primera vez en la función pública.
No puede olvidarse que las plazas públicas no pertenecen a quienes temporalmente las ocupan.
Son plazas de la Administración y su cobertura definitiva está sometida a los principios constitucionales de acceso al empleo público.
La plaza no pertenece al interino
Esta idea resulta jurídicamente importante.
Un funcionario interino ocupa temporalmente una plaza por las razones legalmente previstas.
El hecho de desempeñarla durante años no genera automáticamente un derecho de propiedad sobre ella.
Puede tener derechos laborales o administrativos derivados de su situación.
Puede resultar afectado por un abuso de temporalidad.
Puede participar en procesos de estabilización.
Y su experiencia puede ser valorada cuando corresponda.
Pero no puede afirmarse simplemente:
“Como llevo diez años en esta plaza, la plaza tiene que ser mía”.
El sistema constitucional de acceso al empleo público impide semejante automatismo.
Tampoco sería justo ignorar completamente diez o quince años de experiencia
La conclusión contraria también resultaría excesivamente simplista.
Un trabajador que ha desarrollado durante quince años exactamente las funciones correspondientes a una plaza posee una experiencia profesional real.
Ignorarla completamente tampoco parece una valoración razonable del mérito.
Por eso el debate no debería plantearse como una elección absoluta entre:
interinos frente a opositores.
El verdadero problema jurídico consiste en determinar qué peso puede darse a esa experiencia sin convertir el proceso en una selección prácticamente cerrada.
La doctrina constitucional admite medidas excepcionales, pero exige límites
El Tribunal Constitucional ha examinado históricamente diferentes procesos de acceso en los que se concedían ventajas a quienes ya habían prestado servicios temporalmente para la Administración.
De esa doctrina se desprende una idea fundamental.
Las medidas extraordinarias pueden encontrar justificación cuando pretenden resolver una situación también extraordinaria.
Pero la excepcionalidad no puede convertirse en el sistema ordinario de acceso.
Además, las medidas deben responder a una finalidad constitucionalmente legítima y respetar criterios de proporcionalidad.
“Por una sola vez” es una expresión jurídicamente importante
Los mecanismos excepcionales de estabilización fueron concebidos precisamente como procedimientos extraordinarios.
La idea de utilizarlos por una sola vez adquiere especial relevancia constitucional.
Si una Administración pudiera generar temporalidad durante años y posteriormente convocar periódicamente concursos especiales para estabilizar a quienes ha mantenido como interinos, la excepción terminaría convirtiéndose en regla.
Y eso podría alterar profundamente el sistema ordinario de acceso al empleo público.
La temporalidad no debería convertirse en una vía paralela de entrada a la función pública
Este es uno de los riesgos que debe evitar el sistema.
La interinidad responde a necesidades temporales y a los supuestos previstos legalmente.
No debería funcionar como un camino alternativo:
primero se entra temporalmente,
después se permanece durante muchos años,
y finalmente esa permanencia proporciona automáticamente una plaza definitiva.
Si funcionara así, quienes consiguieran inicialmente una posición temporal podrían terminar disfrutando de una ventaja decisiva sobre quienes esperan una convocatoria ordinaria.
Pero tampoco puede premiarse a la Administración que abusa de la temporalidad
Existe otro problema.
Si la Administración utiliza durante diez o quince años a un empleado temporal para realizar una necesidad permanente y después simplemente cesa al trabajador sin que el ordenamiento ofrezca una respuesta adecuada al abuso, podría incentivarse precisamente aquello que se pretende evitar.
El sistema debe disponer de mecanismos efectivos para impedir y sancionar la utilización abusiva de la temporalidad.
La dificultad consiste en hacerlo sin vulnerar simultáneamente las reglas constitucionales de acceso a la condición de funcionario de carrera.
El Derecho de la Unión Europea también está detrás del problema
La elevada temporalidad existente en el empleo público español no es únicamente una cuestión interna.
El Derecho de la Unión Europea exige a los Estados adoptar medidas efectivas para prevenir y sancionar la utilización abusiva de sucesivas relaciones temporales.
Esta exigencia ha provocado una intensa litigiosidad.
Pero el problema español presenta una particularidad esencial: cualquier solución debe convivir con los principios constitucionales que regulan el acceso al empleo público.
Por ello, trasladar automáticamente soluciones propias del empleo privado al ámbito funcionarial puede resultar jurídicamente problemático.
¿Puede convertirse automáticamente al interino abusado en funcionario de carrera?
Esta es una de las preguntas más frecuentes.
La respuesta general no puede formularse diciendo que todo interino en situación abusiva tenga automáticamente derecho a convertirse en funcionario de carrera.
La adquisición de esa condición está sometida a las normas constitucionales y legales de acceso.
Precisamente por eso existe tanta controversia jurídica sobre cuál debe ser la sanción efectiva frente al abuso de temporalidad.
El problema no consiste únicamente en reconocer que ha existido abuso.
Hay que determinar qué consecuencia puede aplicarse sin vulnerar otros principios del ordenamiento.
Estabilizar plazas y estabilizar personas no es exactamente lo mismo
Esta distinción resulta fundamental.
Los procesos de estabilización se refieren jurídicamente a plazas que reúnen determinadas características.
No deberían entenderse simplemente como procedimientos destinados a entregar automáticamente esas plazas a las personas que las ocupaban.
El interino puede participar y su experiencia puede ser valorada.
Pero también pueden existir otros aspirantes que reúnan los requisitos establecidos.
Confundir estabilización de plazas con conversión automática de personas genera muchos malentendidos.
El interino también puede perder la plaza en un proceso de estabilización
Precisamente porque no existe una conversión automática, puede ocurrir que quien lleva años ocupando temporalmente una plaza no consiga finalmente obtenerla.
Otro aspirante puede lograr una puntuación superior conforme a las bases.
Esa posibilidad demuestra que el proceso de estabilización no equivale jurídicamente a una declaración automática de fijeza.
¿Qué ocurre con quien supera el proceso?
Quien participa en el procedimiento correspondiente y obtiene la plaza conforme a las reglas aplicables puede adquirir la condición estable que proceda.
Pero jurídicamente no la obtiene simplemente porque antes fuera interino.
La obtiene como consecuencia de haber superado el procedimiento de acceso previsto para esas plazas.
Esta diferencia conceptual es importante.
¿Y qué ocurre con quien lleva años como interino y no consigue plaza?
Esta es una de las situaciones más conflictivas.
La finalización de la relación temporal puede generar diferentes consecuencias dependiendo de la naturaleza de la relación, del régimen jurídico aplicable y de las circunstancias concretas.
No todos los empleados públicos temporales se encuentran sometidos exactamente al mismo régimen.
Hay que distinguir, entre otras cuestiones, entre personal funcionario interino y personal laboral temporal.
Por ello, tampoco puede establecerse una única respuesta para todos los afectados.
Funcionario interino y trabajador laboral temporal no son exactamente lo mismo
Esta distinción resulta esencial cuando se habla genéricamente de “interinos”.
En las Administraciones pueden coexistir relaciones funcionariales y laborales.
Las reglas sobre acceso, permanencia, cese y consecuencias de la temporalidad no son idénticas.
Por eso, antes de valorar jurídicamente un caso individual, debe determinarse cuál es exactamente la relación que mantiene la persona con la Administración.
Las bases de cada convocatoria son fundamentales
Para saber si un proceso concreto respeta los principios constitucionales no basta con leer la Ley 20/2021.
Hay que estudiar también las bases.
¿Qué méritos se valoran?
¿Cuántos puntos proporciona la experiencia?
¿Se diferencia entre servicios prestados en la Administración convocante y en otras Administraciones?
¿Qué puntuación reciben los méritos académicos?
¿Qué posibilidades reales tiene un aspirante externo?
La constitucionalidad general de una norma y la legalidad concreta de una convocatoria son cuestiones relacionadas, pero no idénticas.
No toda ventaja al interino convierte el proceso en inconstitucional
Este matiz resulta especialmente importante.
Valorar favorablemente la experiencia previa no convierte automáticamente una convocatoria en una prueba restringida.
Hay que examinar la intensidad de esa ventaja.
El problema aparece cuando la configuración de los méritos puede llegar a generar una diferencia tan intensa que la posibilidad de competir de otros aspirantes resulte meramente formal.
La frontera entre una ventaja legítima y una barrera desproporcionada es precisamente uno de los grandes debates de estos procesos.
El Constitucional ya ha recibido dudas sobre esta regulación
El debate no surge ahora desde cero.
El Tribunal Constitucional ya tuvo ocasión de conocer una cuestión de inconstitucionalidad relacionada con las disposiciones de la Ley 20/2021 que regulan estos concursos excepcionales.
Sin embargo, aquella cuestión no produjo una resolución definitiva sobre el fondo de todas las dudas planteadas, al existir un problema procesal relacionado con la formulación de la cuestión.
Por ello, la controversia constitucional no puede considerarse definitivamente cerrada.
Las nuevas cuestiones vuelven a situar el problema en primer plano.
¿Qué se discute realmente ante el Constitucional?
En términos sencillos, la cuestión puede resumirse así:
¿hasta dónde puede llegar el legislador para reparar una temporalidad abusiva sin perjudicar desproporcionadamente el derecho de los demás ciudadanos a competir por esas plazas?
No se trata de decidir si los interinos merecen o no estabilidad desde una perspectiva social.
Tampoco de decidir si los opositores externos merecen más o menos protección.
El Tribunal Constitucional debe analizar el problema desde la Constitución.
Igualdad.
Mérito.
Capacidad.
Excepcionalidad.
Proporcionalidad.
Y acceso a la función pública.
Una eventual declaración de inconstitucionalidad plantearía otro problema: qué ocurre con las plazas ya adjudicadas
Esta cuestión puede convertirse en una de las más delicadas.
Miles de procedimientos de estabilización se han desarrollado en diferentes Administraciones.
Muchas plazas ya han sido adjudicadas.
Numerosas personas han adquirido una nueva situación jurídica.
Por ello, cualquier pronunciamiento constitucional sobre estos procesos puede exigir analizar cuidadosamente sus efectos temporales.
Una eventual decisión sobre la constitucionalidad de determinadas reglas no permite anticipar automáticamente qué ocurriría con cada proceso ya finalizado.
Habrá que estar al contenido concreto de la resolución que finalmente se dicte.
No debe generarse alarma entre quienes ya obtuvieron una plaza
Mientras no exista una resolución que determine otra cosa, no es correcto afirmar que las plazas obtenidas mediante procesos de estabilización vayan a desaparecer.
Tampoco puede asegurarse anticipadamente lo contrario respecto de cualquier posible escenario futuro.
En Derecho, los efectos de una eventual sentencia constitucional dependen de su contenido y de las reglas aplicables a las situaciones consolidadas.
Por ello, resulta aconsejable evitar conclusiones precipitadas.
Tampoco puede asegurarse que el Constitucional vaya a anular los concursos
Que se plantee una cuestión de inconstitucionalidad significa que existe una duda jurídica que debe ser examinada.
No significa que la norma haya sido ya declarada inconstitucional.
Este matiz es fundamental.
Hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre el fondo de las cuestiones admitidas y determine sus consecuencias, no puede anticiparse cuál será el resultado.
¿Qué debería hacer un interino afectado?
Desde una perspectiva práctica, cada situación debe estudiarse individualmente.
Resulta importante conocer:
la antigüedad,
la plaza ocupada,
la naturaleza funcionarial o laboral de la relación,
las convocatorias de estabilización que le afectan,
las bases concretas,
los méritos reconocidos,
los posibles ceses,
las resoluciones administrativas dictadas
y los plazos existentes para recurrir.
Esperar a que finalicen todos los procedimientos constitucionales puede ser arriesgado si, mientras tanto, transcurren los plazos para impugnar una decisión administrativa concreta.
¿Y un opositor que considera que el baremo favorece excesivamente a los interinos?
También puede existir interés legítimo desde la posición contraria.
Un aspirante puede considerar que determinadas bases valoran de forma desproporcionada la experiencia adquirida por quienes ya trabajaban para la Administración.
En ese caso deberá estudiarse el contenido concreto de la convocatoria y las vías de impugnación disponibles.
No basta con afirmar genéricamente que “se favorece a los interinos”.
Debe analizarse si la diferencia de trato tiene una justificación objetiva y proporcionada y si respeta los principios constitucionales y legales aplicables.
Los plazos para recurrir siguen corriendo
Este aspecto resulta especialmente importante.
La existencia de procedimientos pendientes ante el Tribunal Constitucional no significa necesariamente que queden suspendidos todos los plazos relacionados con convocatorias, adjudicaciones o ceses.
Cada interesado debe comprobar su situación concreta.
En materia administrativa, dejar transcurrir un plazo puede dificultar o impedir posteriormente determinadas impugnaciones.
Reflexión jurídica
El problema de los interinos de larga duración no admite soluciones simples.
Decir que “quien lleva muchos años merece automáticamente la plaza” ignora los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.
Pero afirmar que “la antigüedad no debería contar para nada” también desconoce que una persona puede haber prestado durante años servicios efectivos para una Administración en una situación de temporalidad que esta misma Administración permitió prolongar.
El conflicto nace, en gran medida, de un problema previo:
las Administraciones no deberían haber permitido que necesidades estructurales fueran atendidas durante períodos extraordinariamente prolongados mediante relaciones temporales.
Cuando esa situación se mantiene durante diez o quince años, cualquier solución posterior genera dificultades.
Si se convierte automáticamente al interino en funcionario de carrera, pueden lesionarse los derechos de otros aspirantes.
Si se le cesa sin una respuesta adecuada después de años de temporalidad abusiva, puede quedar sin una consecuencia verdaderamente efectiva la actuación irregular de la Administración.
Los procesos de estabilización intentaron encontrar un punto intermedio.
La cuestión que vuelve ahora al Tribunal Constitucional es si ese equilibrio respeta realmente los límites de nuestra Constitución.
Conclusión
Las nuevas cuestiones planteadas ante el Tribunal Constitucional reabren uno de los debates más importantes del empleo público español: hasta qué punto puede favorecerse a los interinos de larga duración para reducir la temporalidad sin vulnerar el derecho de todos los ciudadanos a acceder a la función pública en condiciones de igualdad, mérito y capacidad.
La primera conclusión debe ser clara:
un interino no se convierte automáticamente en funcionario de carrera por acumular años de servicio.
La antigüedad puede constituir un mérito relevante, pero el acceso definitivo al empleo público continúa sometido a las reglas constitucionales.
La segunda es igualmente importante:
valorar la experiencia de los interinos no es, por sí mismo, inconstitucional.
La verdadera cuestión consiste en determinar hasta dónde puede llegar esa valoración antes de transformar un concurso formalmente abierto en un proceso prácticamente reservado a quienes ya trabajan dentro de la Administración.
Y existe una tercera enseñanza.
El abuso de temporalidad y el derecho de acceso al empleo público no son problemas que puedan resolverse ignorando uno de ellos.
La Administración tiene la obligación de evitar la utilización abusiva de relaciones temporales, pero la solución elegida debe respetar al mismo tiempo los derechos constitucionales de quienes aspiran legítimamente a acceder a esas mismas plazas.
El Tribunal Constitucional vuelve así a enfrentarse a una pregunta de enorme trascendencia:
¿cómo reparar años de temporalidad abusiva sin convertir la experiencia adquirida como interino en una vía automática de acceso a la condición de funcionario de carrera?
Su respuesta puede resultar determinante no solo para los interinos afectados por los procesos de estabilización, sino también para quienes obtuvieron plaza mediante ellos y para los miles de ciudadanos que aspiran a acceder por primera vez a la función pública.
Luis Ferrer Abogado
Asesoramiento y defensa jurídica en empleo público, funcionarios interinos, procesos de estabilización, concursos de méritos, impugnación de convocatorias, ceses de personal temporal y recursos contencioso-administrativos.