Ante infracciones administrativas muy próximas entre sí, la Administración debe identificar con precisión qué obligación se incumplió y bajo qué título jurídico formuló el requerimiento: la semejanza entre conductas no permite intercambiar tipos sancionadores
Por Luis Ferrer Abogado
Recibir un requerimiento de la Administración y no contestarlo puede tener consecuencias. Pero una cuestión diferente es qué infracción concreta se ha cometido y qué sanción puede imponerse.
El Tribunal Supremo ha delimitado esta cuestión poniendo el acento en una garantía esencial del Derecho administrativo sancionador: la tipicidad.
Cuando existen varios tipos infractores próximos, no basta con afirmar genéricamente que una persona o empresa “no colaboró con la Administración” o “no atendió un requerimiento”.
Es necesario determinar con rigor qué se pidió, por qué se pidió, qué obligación jurídica existía de responder y en qué condición actuaba tanto la Administración como el destinatario del requerimiento.
En otras palabras: el contexto jurídico lo es todo.
La doctrina resulta especialmente importante porque impide que la Administración escoja indistintamente entre diferentes infracciones simplemente porque todas ellas guardan alguna relación con una falta de colaboración.
No responder a la Administración no constituye una infracción única y universal
En el ordenamiento existen numerosos deberes de colaboración con las Administraciones públicas.
Empresas y particulares pueden recibir requerimientos para presentar documentos, facilitar información, comparecer, identificar determinadas operaciones o aportar datos necesarios para el ejercicio de potestades administrativas.
Pero esos requerimientos pueden tener fundamentos jurídicos diferentes.
Y precisamente por eso no toda falta de respuesta puede recibir automáticamente la misma calificación sancionadora.
Antes de sancionar debe identificarse cuál era la concreta obligación incumplida.
La clave está en el principio de tipicidad
El principio de tipicidad constituye una de las garantías fundamentales del Derecho sancionador.
Una Administración no puede sancionar simplemente porque considere que una conducta fue incorrecta.
Debe existir una norma que describa suficientemente la infracción y la conducta realizada debe encajar en ella.
A este proceso se le denomina subsunción.
La pregunta jurídica es aparentemente sencilla:
¿los hechos que se consideran probados encajan realmente en el tipo infractor utilizado para sancionar?
Cuando la respuesta no es clara, la Administración no puede suplir esa falta de correspondencia mediante interpretaciones expansivas.
Dos infracciones parecidas no son necesariamente intercambiables
Este es uno de los aspectos más relevantes de la doctrina.
Puede haber varios tipos sancionadores que, leídos rápidamente, parezcan castigar comportamientos similares.
Por ejemplo, ambos pueden relacionarse con la negativa a proporcionar información o con la falta de colaboración ante un requerimiento.
Pero que las conductas se parezcan no significa que las infracciones sean jurídicamente idénticas.
Cada tipo puede exigir presupuestos propios.
La Administración debe respetarlos.
Hay que preguntarse por qué la Administración solicitó la información
No basta con mirar el documento recibido.
Hay que determinar en ejercicio de qué potestad se emitió.
Un requerimiento puede formularse dentro de una actuación inspectora, de un procedimiento administrativo determinado o en ejercicio de una obligación específica de información o colaboración.
Ese título jurídico condiciona la respuesta sancionadora.
Por ello, dos cartas administrativas aparentemente similares pueden tener consecuencias diferentes si proceden de potestades distintas.
También importa en qué condición se encuentra el destinatario
No todas las personas que reciben información de la Administración ocupan la misma posición jurídica.
Puede tratarse del interesado en un procedimiento.
Puede ser una empresa sometida a inspección.
Puede ser un tercero al que se solicita determinada información.
O puede encontrarse en otra posición específicamente contemplada por la legislación aplicable.
La condición en la que se recibe el requerimiento puede determinar qué obligación existe y, por tanto, qué tipo sancionador podría resultar aplicable.
La Administración debe identificar el concreto título jurídico de su actuación
Esta es una de las consecuencias prácticas más importantes.
Para sancionar no debería bastar con decir:
“Se le requirió información y no contestó”.
El razonamiento debe ir más lejos.
Debe quedar determinado qué facultad habilitaba a la Administración para requerir esa información y qué deber jurídico correlativo obligaba al destinatario a proporcionarla.
Solo después puede comprobarse si la falta de respuesta encaja en una infracción determinada.
El procedimiento sancionador no puede funcionar mediante aproximaciones
En otras materias administrativas puede haber cierto margen interpretativo.
Cuando hablamos de sanciones, las exigencias son mayores.
Multar supone ejercer una potestad punitiva del Estado.
Por ello, el ciudadano debe poder conocer qué conducta estaba prohibida o era obligatoria y qué consecuencia podía derivarse de su incumplimiento.
No resulta suficiente que el comportamiento se parezca mucho al descrito por una norma sancionadora.
Debe existir una subsunción jurídicamente rigurosa.
¿Qué significa realizar una subsunción individualizada?
Significa no resolver el expediente mediante fórmulas genéricas.
La Administración debe relacionar los hechos concretos con cada elemento de la infracción.
Por ejemplo:
qué requerimiento se realizó,
cuándo fue notificado,
qué información se solicitó,
qué norma permitía exigirla,
qué obligación tenía el destinatario,
qué plazo se concedió,
qué respuesta se produjo —si existió alguna—,
y por qué esa conducta encaja precisamente en el precepto sancionador utilizado.
Cuanto más próxima sea una infracción a otra, mayor importancia adquiere esta labor de delimitación.
El Supremo evita una aplicación expansiva de las sanciones
La doctrina tiene una consecuencia garantista clara.
La Administración no puede extender un tipo infractor para cubrir una conducta que realmente pertenece a otro supuesto solo porque exista una similitud.
En materia sancionadora, las normas no deben ampliarse en perjuicio del ciudadano mediante analogías que desborden el tipo legal.
La proximidad entre dos infracciones obliga a ser más preciso, no menos.
El nombre que se dé al incumplimiento no resuelve el problema
Expresiones como “resistencia”, “obstrucción”, “falta de colaboración”, “incumplimiento del requerimiento” o “negativa a facilitar información” pueden parecer equivalentes en el lenguaje cotidiano.
Jurídicamente no tienen por qué serlo.
La Administración debe acudir a la definición normativa concreta.
El Derecho sancionador no se construye únicamente mediante descripciones coloquiales de lo ocurrido.
No basta con demostrar que el requerimiento existió
La existencia del requerimiento es un primer elemento.
Pero todavía quedan preguntas.
¿Era jurídicamente exigible?
¿Se notificó correctamente?
¿El destinatario estaba obligado a responder en los términos solicitados?
¿La información se encontraba dentro del ámbito de la potestad ejercida?
¿El incumplimiento encaja en la infracción aplicada?
Solo después de resolver estas cuestiones puede analizarse correctamente la sanción.
La notificación puede convertirse en una cuestión decisiva
Para reprochar a alguien que no atendió un requerimiento es fundamental determinar si tuvo jurídicamente conocimiento de él conforme a las reglas aplicables.
La Administración deberá acreditar la notificación en los términos exigidos.
En los procedimientos electrónicos pueden surgir controversias sobre puestas a disposición, accesos, avisos y obligaciones de relacionarse electrónicamente.
No toda alegación sobre desconocimiento anula automáticamente una notificación, pero tampoco puede darse por supuesto que cualquier intento administrativo equivale a una notificación válida.
Tampoco es lo mismo no contestar que contestar de manera incompleta
La conducta concreta importa.
Una persona puede guardar silencio.
Otra puede responder parcialmente.
Otra puede manifestar que no dispone de la información.
Otra puede aportar documentos diferentes de los solicitados.
Y otra puede pedir una ampliación del plazo o explicar una imposibilidad material.
No debería calificarse automáticamente cualquier respuesta insatisfactoria como si fuera una negativa absoluta.
Habrá que examinar qué exige exactamente el tipo sancionador.
La imposibilidad de aportar información también debe distinguirse de la negativa
Puede ocurrir que la Administración solicite un documento que el destinatario afirma no tener.
Eso plantea una cuestión probatoria diferente.
No es lo mismo negarse conscientemente a entregar un documento disponible que no poder aportarlo porque no existe, no está bajo el control del requerido o concurre alguna circunstancia jurídicamente relevante.
La explicación ofrecida deberá comprobarse, pero la distinción resulta fundamental.
El silencio puede ser sancionable, pero no de cualquier manera
La doctrina del Supremo no debe interpretarse como una autorización para ignorar requerimientos administrativos.
No lo es.
Existen deberes legales de colaboración cuyo incumplimiento puede ser sancionado.
La enseñanza es otra:
si la Administración decide sancionar, debe hacerlo utilizando el tipo infractor correcto y justificando por qué resulta aplicable al caso concreto.
El ciudadano tampoco puede elegir unilateralmente qué requerimientos atiende
La garantía de tipicidad no elimina los deberes administrativos.
Cuando existe una obligación legal de proporcionar información, el destinatario debe atenderla en los términos correspondientes o utilizar los mecanismos legales disponibles si considera que el requerimiento es improcedente.
Ignorar simplemente las comunicaciones puede empeorar considerablemente la situación.
¿Qué hacer cuando se recibe un requerimiento que parece excesivo?
Lo recomendable es analizarlo antes de que expire el plazo.
Debe comprobarse qué Administración lo formula, dentro de qué procedimiento, qué norma invoca, qué información solicita y cuál es el plazo de contestación.
Si existen objeciones jurídicas, puede ser necesario formularlas expresamente.
El silencio raramente constituye la estrategia más segura.
El expediente administrativo es fundamental para recurrir una multa
Cuando finalmente se impone una sanción, no debería analizarse únicamente la resolución final.
Conviene examinar el expediente completo.
El requerimiento original puede ser tan importante como la propia sanción.
Su contenido permitirá determinar bajo qué potestad actuaba la Administración y qué exigió exactamente al ciudadano o empresa.
También habrá que estudiar las notificaciones, respuestas, informes y propuesta de resolución.
La motivación de la sanción debe ser suficiente
La resolución sancionadora debe permitir comprender por qué los hechos se consideran constitutivos de una determinada infracción.
No basta con reproducir el texto de una norma y añadir que el interesado no colaboró.
Debe existir una conexión entre los hechos y el tipo.
Cuando hay varias infracciones potencialmente cercanas, esta motivación adquiere todavía mayor importancia.
El principio de legalidad protege frente a sanciones construidas después de los hechos
Una Administración no debería comenzar con la conclusión de que una conducta “merece una multa” y buscar posteriormente el precepto que mejor se adapte.
El razonamiento debe funcionar en sentido contrario.
Primero existe una norma que establece una obligación y tipifica determinadas conductas.
Después se comprueba si los hechos acreditados encajan en ella.
Esta secuencia constituye una garantía básica frente a la arbitrariedad.
La proporcionalidad no sustituye a la tipicidad
Puede ocurrir que una multa parezca económicamente razonable.
Eso no resuelve el problema.
Antes de discutir si la cuantía es proporcionada debe comprobarse si existía realmente la infracción por la que se sancionó.
Una multa moderada impuesta bajo un tipo incorrecto continúa teniendo un problema de legalidad.
Primero debe existir infracción.
Después puede discutirse la sanción correspondiente.
No basta con que otra infracción pudiera haber encajado mejor
Este punto tiene enorme importancia en los recursos.
Si la Administración sanciona por una determinada infracción y esa calificación no encaja correctamente, no debería salvarse sin más la sanción diciendo que los hechos quizá podrían haber constituido otra infracción parecida.
El ciudadano tiene derecho a conocer la concreta imputación y defenderse frente a ella.
La precisión del tipo forma parte de sus garantías.
El contexto jurídico determina la infracción
Podemos imaginar dos requerimientos prácticamente idénticos en apariencia.
Ambos solicitan documentación.
Ambos conceden un plazo.
Y en ambos el destinatario no responde.
Sin embargo, si uno se emite en ejercicio de una determinada potestad y otro bajo un título jurídico distinto, la respuesta sancionadora puede no ser la misma.
Eso es precisamente lo que significa afirmar que el contexto importa.
La doctrina es especialmente relevante para empresas
Las empresas reciben constantemente requerimientos de diferentes organismos.
Administración tributaria.
Seguridad Social.
Inspecciones.
Autoridades sectoriales.
Administraciones autonómicas y locales.
Organismos reguladores.
La gestión de estas comunicaciones no debería reducirse a reenviar automáticamente el correo a cualquier departamento.
Es necesario identificar la naturaleza del requerimiento y asignarlo a quien pueda responder correctamente.
Un protocolo interno puede evitar muchas sanciones
En empresas con cierto volumen administrativo resulta conveniente establecer un sistema para controlar:
la fecha de recepción,
el organismo remitente,
el procedimiento,
el plazo,
el responsable interno,
la documentación solicitada
y la fecha de respuesta.
Muchos problemas no nacen de una voluntad de desobedecer a la Administración, sino de una deficiente gestión interna de las notificaciones.
Pero cuando el plazo vence, la diferencia práctica puede ser escasa.
Las notificaciones electrónicas requieren especial vigilancia
La digitalización administrativa ha cambiado radicalmente la relación entre empresas y Administraciones.
Ya no siempre existe una carta física que alguien coloca sobre una mesa.
Una comunicación puede quedar disponible electrónicamente y producir consecuencias jurídicas conforme al régimen aplicable aunque internamente nadie la haya gestionado correctamente.
Por eso las empresas obligadas a relacionarse electrónicamente con la Administración necesitan sistemas eficaces de control.
Recurrir una sanción exige algo más que afirmar que es injusta
Una buena impugnación debe identificar los defectos jurídicos concretos.
En un supuesto relacionado con la falta de respuesta a un requerimiento pueden plantearse, según el caso, cuestiones como:
la inexistencia del deber invocado,
la incorrección de la notificación,
la falta de encaje en el tipo sancionador,
la insuficiencia de motivación,
la ausencia de prueba de los elementos necesarios
o la aplicación de un régimen sancionador que no corresponde al título jurídico utilizado por la Administración.
Cada expediente debe estudiarse individualmente.
Reflexión jurídica
La doctrina del Tribunal Supremo puede resumirse en una idea sencilla pero fundamental:
en Derecho administrativo sancionador no basta con que una conducta “se parezca” a una infracción.
Tiene que encajar en ella.
Y cuanto más próximos sean dos tipos sancionadores, mayor debe ser el rigor al distinguirlos.
No responder a un requerimiento puede constituir una infracción. Pero para saber cuál hay que comprender primero qué estaba haciendo jurídicamente la Administración cuando solicitó la información y cuál era la posición jurídica del destinatario.
La tipicidad no es un formalismo.
Es la garantía que impide que el poder sancionador se ejerza mediante aproximaciones.
Conclusión
El Tribunal Supremo delimita las sanciones administrativas derivadas de la falta de respuesta o colaboración con la Administración, exigiendo una aplicación rigurosa del principio de tipicidad cuando existen infracciones próximas entre sí.
La Administración debe determinar qué obligación concreta fue incumplida, bajo qué título jurídico formuló el requerimiento y por qué la conducta del destinatario encaja precisamente en el tipo sancionador aplicado.
No basta con afirmar genéricamente que alguien “no colaboró”.
Tampoco puede trasladarse una conducta de un tipo infractor a otro simplemente porque ambos resulten parecidos.
La doctrina tiene una doble consecuencia práctica.
Para ciudadanos y empresas, ignorar un requerimiento administrativo puede ser una decisión de graves consecuencias y debe evitarse.
Para la Administración, la existencia de un incumplimiento no concede libertad para elegir cualquier infracción próxima: la multa solo puede imponerse cuando los hechos encajan rigurosamente en el concreto tipo previsto por la ley.
En definitiva, frente al poder sancionador de la Administración, el contexto jurídico no es un detalle. Es precisamente lo que permite distinguir entre una conducta sancionable, una infracción diferente y unos hechos que no pueden castigarse bajo el precepto elegido.
Luis Ferrer Abogado
Asesoramiento y defensa jurídica en Derecho Administrativo sancionador, recursos frente a multas y sanciones, requerimientos administrativos, procedimientos administrativos y recursos contencioso-administrativos.